騰沖旅游綜合改革是以科學開展觀為指導，以縣域經濟為載體，以旅游產業開展為主線，以建設國際化著名旅游目的地為目標，以打造云南旅游新的增長極為著力點，以探索和推廣我國旅游綜合改革示范經驗為著眼點，以土地、交通、融資等瓶頸制約為突破口，以包括土地政策、管理體制改革、投融資策略等綜合性改革為主要內容，以綜合改革為動力，具有首創性、探索性、方向性、戰略性、系統性、攻堅性、全國示范性的地方旅游產業開展改革試點工程。

一、綜合試點改革的背景意義、基本條件、主要任務及性質特征

騰沖旅游業改革開展綜合試點的提出有其深刻的時代背景和重要的現實意義，騰沖旅游正處于開展的黃金期、轉型期和攻堅期，處于實現跨越式開展的前夜，迫切需要順利獲得綜合改革來助推其實現關鍵一躍。騰沖現在已經具備了實施旅游綜合改革試點的基本條件，但同時也面臨著一些問題，這需要順利獲得明確改革的任務來解決。騰沖旅游綜合改革沒有先例可循，是一項典型的、綜合的、惠及面廣、事關全局的系統性工程，是一項需要我們不斷探索、不斷解放思想、改革創新、堅持不懈才能完成的長期性工程。

（一）騰沖旅游綜合改革的背景和意義

騰沖實施旅游綜合改革試點具有深刻的時代背景，是站在歷史開展的高度，在全球經濟一體化，中國與東南亞、南亞的合作日益重要；在17大勝利召開后進行新一輪解放思想、改革創新的大形勢下；在國家有助于兩型社會、城鄉統籌、濱海新區等綜合改革試點，綜合改革已經成為時代特點的大背景下；在改革開放30年我國旅游業取得巨大成就，旅游開展已經進入全面轉型升級，需要旅游綜合功能充分發揮先導作用的新階段；在我國縣域經濟改革已經在全國范圍內展開，強縣擴權已成為大趨勢的背景下；在實現云南旅游二次創業，急需打造新的增長極的關鍵時期；在騰沖旅游實現轉型升級和超常規開展，騰沖旅游起飛的前夜，云南省委、省政府開始其重要戰略部署的。騰沖旅游綜合改革持續響應國家解放思想、改革創新的號召，順應了國家綜合改革大的大潮，是科學開展觀的具體實踐。騰沖旅游產業改革開展綜合試點不僅會加速騰沖和保山旅游業實現跨越式大開展，對于云南省和全國旅游開展都具有極其重要的現實意義。

第一、是加速實現騰沖旅游業跨越式、超常規開展，培育壯大保山市旅游核心區、建設國際化旅游目的地的迫切需要。

第二、是云南省推進旅游二次創業、打造新的旅游增長極、構建旅游開展新起點和實現國際化開展的迫切需要。

第三、是全國探索旅游產業轉型升級和改革創新，及以旅游業為主線創新縣域經濟開展模式的迫切需要。

第四、是創新我國邊境旅游開展模式，并以旅游為先導推進我國與南亞區域合作、構建橋頭堡的迫切需要。

（二）騰沖旅游開展的階段判斷及綜合改革的基礎和條件

20多年來，在歷屆縣委縣政府的正確領導下，在全縣旅游行業的共同努力和相關部門的大力支持配合下，騰沖旅游經歷了起步、緩慢增長和快速攀升開展三個階段。在旅游綜合試點改革機遇下，騰沖旅游已經進入了跨越式開展的新時期，旅游業在區域經濟開展中支柱地位更加明確，成為統籌區域經濟整體開展的核心產業。在經歷1988-1989的起步階段、1989-1999的緩慢增長階段和1999-2007的快速攀升三個階段之后，騰沖旅游現在已經進入跨越式開展的新階段。經過多年的努力和實踐，騰沖從政策和組織保障、旅游資源、區位優勢、旅游業開展態勢、配套服務、重點項目支撐及開展機遇等多各方面，已經為旅游綜合改革試點實行了充分的準備。

（三）當前開展存在的主要問題

騰沖在當前跨越式開展的新階段，主要制約因素是缺少與旅游快速健康開展相配套、相適應的管理模式、政策體系和開展機制。主要體現在大試點小管理、大開展小產品、大產業小政策、大體系小規劃、大市場與小資本、國際化大前景與邊緣化小開放六個方面。

（四）改革的基本性質和主要特點

騰沖旅游綜合改革在全國范圍內沒有先例可循，具有首創性和探索性；綜合改革牽涉多元主體和綜合性客體，因此具有綜合性、全局性，也相應具有了系統性和復雜性；改革涉及眾多重大戰略性和方向性決策，面臨眾多瓶頸性問題，因此改革具有戰略性、方向性和攻堅性；改革的提出是集多種有利條件于一身，需要依托多方資源支持，因也就具有集成性和依托性；改革雖然集中在騰沖一個縣，但卻示范于全國，所以具有典型性和示范性；改革的綜合性、系統性和復雜性等特征再加之改革是涉及旅游業開展的基礎性改革，使得騰沖旅游綜合改革必然是一項長期性的工程。

二、綜合試點改革目標與總體思路

立足騰沖旅游開展的競爭優勢，以科學開展觀為指導，緊緊圍繞建設國際知名、中國一流的以康體休閑度假為核心的復合型旅游目的地為目標，以創新旅游開展方式為出發點，以體制機制改革為著力點，以統籌城鄉開展為切入點，以旅游產品體系建設為支撐點，實施政府主導、精品培育、項目帶動、市場開拓和科技興旅五大戰略，全面提高騰沖旅游產業的創新能力、開展能力和市場競爭力，發揮旅游產業開展綜合改革試點的示范作用。

（一）基本定位

使旅游綜合試點改革成為全國縣域改革創新的重要突破口、國家重大旅游產業政策改革的試驗基地、云南旅游二次創業任務實現的重要支撐、以旅游統籌城鄉協調開展的先進典型、以旅游經濟提升沿邊開放的先行樣板、以和諧旅游有助于和諧社會建設的示范窗口。力爭10-15年左右的努力，把騰沖建設成為國際知名、國內一流的以康體休閑度假為核心的復合性旅游目的地，成為滇西旅游區的重要增長極和"龍頭"、云南最具特色的新興旅游目的地、中國最具成長力的旅游強縣、面向東南亞和南亞的跨境旅游集散地、國內外知名的健康旅游度假勝地。

（二）開展目標

努力把騰沖建成以康體休閑度假為核心的復合型、國際性的旅游目的地，把旅游業培育成為興邊富民生態型第一支柱產業，把騰沖建成具有多重示范效應的宜居、宜旅、宜業的國家級旅游改革開展綜合試驗區。

（三）改革目標

本次旅游產業綜合試點改革"三步走"的目標體系：第一步，依靠旅游試點成為云南旅游"二次創業"的真正支撐縣；第二步，依靠旅游試點實現縣域經濟改革突破的示范縣；第三步，依靠旅游試點和政策配套實現旅游產業跨越式開展的"騰沖模式"。

（四）改革思路與路徑

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的十七大精神，深入落實科學開展觀，堅持統一規劃、突出特色，堅持城鄉統籌、一體化開展，堅持改革開放、大膽創新，堅持保護為主、科學開發，堅持政府引導、市場運作的六大原則，進一步協調深化開展與改革創新、局部突破與全局開展、試點改革與示范效應、政府主導與市場有助于、近期成效與遠期可持續開展的五大關系，實現旅游業開展體制機制、運作模式、保護開發和統籌城鄉開展的新突破。

優化改革路徑，將騰沖旅游綜合試點改革放在國民經濟社會開展的總體系之中，圍繞改革難點，各部門找工作結合點，部門聯合推進滲透式改革；選擇有代表性的示范項目，研究各類項目需要改革的突破口，重點突破推進綜合性改革；與相關產業結合，與城鎮建設和新農村建設結合，以旅游主導推進引導性改革，讓旅游成為主導縣域經濟開展的引導性產業；構建各類讓社區居民能參與到旅游業開展并從中受惠的載體，社會參與推進全民性改革。

（五）整體框架

以旅游產業持續健康開展為主線，圍繞以健康度假休閑旅游目的地建設、二次創業支撐、縣域改革試點突破為三大核心的騰沖旅游開展總目標，針對制約旅游產業開展的五大瓶頸制約，以改革旅游體制機制和創新思路方法為工作手段，著力解決當前制約騰沖旅游開展的主要問題和關鍵矛盾，以空間布局優化、特色城鎮建設、產品體系豐富、企業品牌打造、公共服務完善、開展環境治理六大工作重點為抓手，順利獲得滲透式推進和綜合性改革，大力推進騰沖旅游目的地的開展，打造縣域旅游經濟突破的騰沖模式，塑造以創新改革為主要特征的騰沖精神。

三、綜合試點改革的配套政策措施

立足已有優勢，著力于解決當前制約騰沖旅游實現跨越式開展的主要問題和關鍵矛盾，在用足用好用活現有政策的基礎上，爭取在金融改革、財稅政策、土地利用模式和政策、管理體制和產業政策、邊貿開放政策與國際化合作，投資開發配套政策、人才體系建設、特色旅游商品與旅游新業態等八個方面取得較大突破

（一）在金融改革開放方面探索較大的突破

從七個方面尋求突破：增強現有金融體系投資開發功能，創建騰沖旅游綜合改革投資公司，有條件時逐步建立專業性開發銀行；完善基層農業銀行體系，逐步建設村鎮銀行,有助于待建的郵儲銀行召開競爭，提高農村金融服務水平；繼續鼓勵、扶持現有民間金融活動，放手讓農民開展農村資金互助社，有條件時可以新建旅游文化開展扶持基金；加強項目融資，引進戰略合作者打造騰沖旅游高端融資平臺；以直接上市、股權置換等多種形式向資本市場直接融資；充分利用杠桿效應，調動一切持續因素融資；推進邊境外匯管理體制改革，賦予跨境結算業務。

（二）實行更加優惠的財政稅收政策

現在騰沖需要配套的基礎設施和公共服務體系任務艱巨，應加大財政投入，試行優惠稅收政策。第一，設立"云南省旅游開展改革綜合試點專項基金"，省財政給予騰沖專項轉移支付補助；第二，加大省財政對縣域經濟的扶持力度，建立相應的財政激勵機制；第三，申請國家服務業引導資金，省財政予以配套；第四，按照經濟特區政策標準和西部大開發的要求，在綜合改革試點期減免各類稅收；第五，實行境外游客消費退稅與航權開放減免稅費政策；第六，建立旅游資源補償機制。

（三）在土地利用模式和土地利用政策創新上取得較大突破

在騰沖旅游綜合改革開展中突破土地瓶頸，應根據旅游開展需求，在時間、空間的層次梯度上根據輕重緩急、分別對待，從時間、空間和政策上建構"三位一體"的土地資源利用模式：在近期，主要針對重大旅游項目的落地實施需求，對已有建設用地指標挖掘潛力、盤活存量，探索旅游"一地多用"的方式，配合旅游管理體制改革，爭取更多用地指標，增強土地自主審批權；在中期，主要針對旅游產業開展的基礎設施和支撐環境需求，在旅游產業開展用地上統籌城鄉、集約優化，強化土地整理工作力度，建立旅游、土地聯動機制，并盡可能在跨國土地利用上取得突破；在遠期，主要針對以旅游經濟為主導的縣域開展需求，科學規劃協調，建設流轉制度，建立適應旅游綜合改革的區域土地系統，為旅游經濟的長遠開展給予土地保障。

（四）在管理體制改革和產業扶持政策等方面有大的突破

圍繞縣域開展自主權利的增強和旅游業開展空間的優化，從項目單列切入，逐步邁向擴權強縣，直至撤縣設市，推進縣域行政管理體制改革，為騰沖旅游業加速開展給予縣域行政管理體制的支持。與此同時，騰沖建設國際性的旅游休閑度假基地需要相關服務業的開放與開展，要按照國際慣例和適應旅游產業開放的大趨勢，實行旅游相關服務業更開放的政策，如賦予舉辦國際文化、教育、體育產業的一定權限；實行更加靈活的高爾夫旅游產業政策；適度開展旅游公益博彩業政策以及更加靈活的旅游項目審批政策等。

（五）打造國際旅游口岸區的政策

繼續建設南亞跨國大通道，逐步將其納入國家戰略；有助于騰沖旅游業投資貿易自由化進程，促進人流、物流與資金流；探索建立邊貿旅游經濟一體化推進格局；實施"走出去"戰略，引進國外大旅行商與著名品牌酒店進入騰沖旅游市場，持續推進國際旅游合作；營造國際化旅游環境，配套相關服務；組織全球傳媒合作，宣傳、提升騰沖旅游形象。

（六）培養與旅游試驗區建設相適應的人力資源隊伍

人才是騰沖旅游業改革開展綜合試驗區建設的根本。進一步實行旅游人力資源規劃，營造良好用人環境；實施高層次人才引進工程，加大旅游優秀人才引進力度；以邀請著名旅游大學來騰沖開辦分校、加強旅游職業教育及骨干人才的外送培養等形式，形成有騰沖特色的人才資源教育培訓體系；創辦具有騰沖特色的翡翠玉石加工、鑒別、營銷的培訓中心。

（七）旅游商品、新產品與新業態開展政策

騰沖現在旅游商品的生產設計落后，地域文化特色不明顯。應進一步深入挖掘特色民族資源，開發境內特色民居；實行做優特色村鎮、特色農業、特色風情等觀光旅游；引進一大批南亞東南亞表演藝術；實施品牌戰略，加大對新產品和新業態的政策扶持；建立旅游集體學習與產業創新機制。

四、推進綜合試點改革的工作體系

保山騰沖旅游綜合改革是一個需要在多層面推進的立體式、綜合性的改革，單純騰沖縣不能獨立完成。騰沖縣在具體實施改革方案時，需要保山市、云南省及國家相關部委的大力扶持，并在廣泛的社區參與基礎上，提升旅游企業的持續性和運營能力。為此，要研究一套動員各方面力量推進旅游綜合改革的工作體系，實現滲透式、組合式分步改革戰略。

（一）騰沖縣：執行主體，加強實施能力建設

騰沖縣是旅游產業改革開展綜合試點方案的實施主體，進一步強化其主體地位，爭取上級政府的充分授權，提升自身的執行能力、操作能力和突破能力，特別是找準具體的工作抓手：第一、抓規劃，實現科學開展；第二、抓項目，讓任務落到實處；第三、抓土地使用權，為項目找到空間落點；第四、抓基礎設施，優化開展環境；第五、抓產品建設，增強開展后勁；第六、抓產業培育，提高綜合收益；第七、抓內部管理，實現產業平穩運行；第八、抓保護，實現可持續開展；第九、抓城鄉統籌，提升產業帶動能力；第十、抓金融改革，擴充開展資金；第十一、抓優惠政策，加速企業成長；第十二、抓招商引資，培育市場主體。

（二）保山市：整合主體，加強資源統籌能力建設

保山市是試點資源統籌者和整合主體，著重于編制相關部門的配套實施方案，制定相應的考核標準與辦法，加強貫徹與監督，提高統籌協調、服務能力和協調能力。主要體現在以下八個統籌：第一、建立工作領導小組，統籌試點工作；第二、統籌目的地建設，增強試點的市場吸引力；第三、統籌形象宣傳，拓展試點的旅游宣傳促銷載體?。坏谒?、統籌區域合作，構筑試點開展的大格局；第五、統籌行業管理，提高政府的服務能力；第六、統籌優惠政策，增強試點的投資能力；第七、統籌人力資源，為試點給予智力支撐；第八、統籌重大問題決策，提高問題識別能力。

（三）云南省：決策主體，加強主導能力建設

云南省是騰沖旅游綜合改革的主導者，是決策主體，是改革能否取得成功的關鍵，著重于優化開展環境，給予開展平臺，創造開展空間，把試點工作放在打造全省新的增長極和新的開展起點的高度。主要體現在：第一、構建運行機制，主導試點工作；第二、出臺相關文件，有助于試點運行；第三、制定優惠政策，確保試點的優先開展；第四、配套基礎設施，解決試點的開展瓶頸；第五、扶持強縣擴權，提升試點政府的作為空間。

（四）國家：推廣主體，加強扶持力度

國家云南省是騰沖旅游綜合改革的支持者，是推廣主體。以國家旅游局建立工作聯系點為基礎，順利獲得省部合作，持續向發改、國土、建設等部門溝通協調，爭取國家更多的支持。第一、幫助研究探索騰沖改革的方向思路與政策措施，加大智力的支持力度；第二、一攬子解決用地指標問題；第三、扶持一些示范性項目；第四、共同研究爭取大的改革措施；第五、支持開辦免稅商店；第六、有效利用環境、就業、扶貧等政策優勢；第七、爭取試點縣的政策優勢；第八、研究總結試點經驗；第九、鼓勵國內外大型旅游企業到試點縣投資或建立分支組織。

（五）社區與企業：受益主體，加強運營能力建設

第一、允許當地小企業以及鄉村集體在統一規劃下參與開發；第二、探索農民土地使用權入股；第三、鼓勵社區參與開發農家樂、旅游特色民居、農事體驗旅游；第四、探索將騰沖旅游打包上市的可能性和操作性；第五、引導跨行業投資旅游業；第六、培育"龍頭+網絡"式的旅游企業集群；七、提升旅游企業的運營能力；第八、創造社區參與旅游的大環境，為旅游開展營造氛圍。